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问题猪肉的监管困局

发布时间:2019-09-14 09:35:47

“问题猪肉”的监管困局

猪肉是食品安全监管的重点品种。然而,我国猪肉质量安全形势却不容乐观。4月以来,媒体接连曝光了一系列猪肉质量安全事件。针对严峻形势,国务院连续召开会议,强调要建立最严格的食品安全监管制度,严厉打击肉类产品掺假售假等违法违规行为。

猪肉监管主要涉及畜牧、商务、质监、工商、食药和公安等部门,是典型的“多龙治水”。在养殖环节,畜牧部门负责生猪饲料管理和疫病防治。猪肉批发商向养殖户收购生猪,工商部门负责核发猪肉批发商的营业执照,并管理交易过程中的合同纠纷。生猪出栏时须接受产地检疫,畜牧部门在大型养殖场派驻工作人员,同时在各乡镇定点接受散户报检。检疫合格后,畜牧部门签发《产地检疫合格证》,猪肉批发商将收购的生猪统一委托定点屠宰场代宰。大型养殖场通常不经批发商,直接将生猪运往屠宰场代宰。

商务部门是生猪屠宰的行业管理和监督管理部门。屠宰场负责检查核对每头进场生猪的合格证,并抽检生猪尿样,检测“瘦肉精”等是否超标,之后对生猪进行8小时健康状况观察。此时下游猪肉销售商与批发商进行交易。生猪宰杀完毕后,驻场的动物卫生监督工作人员进行产品检疫,合格后在胴体上盖“验讫”印章。所有猪肉须获得动物卫生监督所签发的《动物检疫合格证》和屠宰场出具的《肉品品质检验合格证》,方可上市销售。

到了消费环节,质监、工商和食药部门通过索证索票和查验台账,分别监管肉类生产加工企业、农贸市场的猪肉摊贩以及餐饮服务单位,以确保肉品质量安全。在上述链条中,公安部门负责依法打击相关犯罪行为,如非法添加“瘦肉精”、私屠滥宰以及生产、销售有毒有害猪肉等。

然而,现实不如制度设计那样完美。根据职能定位,畜牧部门对猪肉质量安全和产业发展有着极大关切,担当“一手托两边”的双重角色。在基层,县级设动物卫生监督所和畜牧技术推广中心,从事动物检验检疫和增产增收;乡镇畜牧兽医站则是县级畜牧部门的派出机构,负责行政区域内畜牧业生产和畜禽疫病防控。出于关注产业发展的惯性,畜牧部门将主要精力投入到规模以上养殖场的发展。

至于产品质量问题,笔者访谈的多位畜牧局局长表达出“发展中出现的问题要靠发展来解决”的观念,实际上是放任态度,既忽视了规模养殖场的后续质量管理,又没有精力顾及违法行为高发的小农散养户。财政拨款只能保障基层畜牧站的人员工资,更多工作经费需自筹。由于产地检疫收费有10%的返还,收费和发证就成为畜牧站的主要监管手段,其甚至委托没有专业资质的协检员。原本“合格才发证”的制度设计,异化为“交费即发证”,产地检疫很大程度上形同虚设。

到了屠宰环节,商务部门维持着一种“低水平均衡”。商务部门从2008年开始组建综合行政执法队伍,目前全系统仅有执法人员万余人,算下来,平均4个基层单位才有1名执法队员。而私屠点大都隐蔽在城乡接合部等区域。不法分子租赁企业厂房和农民自建房充当私宰点,并配以灶、锅、刀、水和电等简单生产要素,投资成本极低。由于个别基层群众自治组织与其存在租金等利益关联,商务部门的执法行动不易获得基层支持,只能依靠举报等方式获取有限信息,执法难度较大。由此,商务部门倾向维持一种低水平的均衡:只要不出现严重食品安全问题,便可默认私宰现象局部存在。在长期博弈中,不法商贩似乎也摸清了商务部门的行为规律,选择病害情况较轻的生猪收购和私宰,以不致引发重大食品安全事件。

质监、工商和食药部门负责猪肉消费环节的监管,它们面临技术手段的限制。如果说养殖环节主要依靠发证进行管理,则消费环节的主要监管手段是验证。由于技术手段欠缺,基层执法人员的主要手段局限于索证索票、核对台账及查看包装等“土办法”。靠薄弱的监管基础设施,根本无法判断猪肉是否添加了“瘦肉精”或掺杂了其他肉品,监管人员在执法过程中主要凭肉品的色泽和触摸手感,判断其是否为注水肉或病害肉。尽管各地逐步配备了快检箱等设备,但快速检测结果只能用于定性,不具法律效力,也无法进行监督抽检和风险监测等高技术含量工作。而检疫合格证本身存在诸多瑕疵,索证索票基本失去作用,给监督检查带来很大难度。

可见,尽管决策者强调要实行最严格的监管,但每个环节的监管者都因分殊化的原因而无法落实工作。整个监管链条中,该管的不想管,想管的无力管,能管的管不好。发证部门寄望于下游验证部门的严格执法,验证部门则默认发证部门已从源头上把好质量安全关。静态且单一的发证、验证手段,与动态且多元的猪肉质量安全风险形成鲜明冲突。理应层层把关的监管链条,在实践中异化为层层推诿和失守的困局。

由于猪肉质量具有“从农田到餐桌”的全生命周期性,任一环节的漏洞都会影响上下游产品质量安全。而监管意愿、能力和行动的系统性缺失,最终导致监管绩效不佳。因消费环节的食品安全问题往往引起决策者和舆论关注,故监管者倾向于采取更能见成效的猪肉质量专项整治行动,力图迅速拿出成绩向上交差,而缺乏动力投入无害化处理等见效慢的长效机制建设,于是出现“整治—反弹—再整治—再反弹”的循环。

本轮国务院机构改革,将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部,行业管理职能依然留在商务部。由此可预见,猪肉质量监管体制将来还会维持分段格局,监管能力和技术支撑等瓶颈也很难在短时间内突破。于是,在既定框架下进行政策创新就显得十分重要。

对此,笔者提出变分段式监管链条为立体监管体系的设想,实现源头治理、动态监管和应急处置有机结合。在源头上要落实养殖户管理畜产品质量的主体,同时让基层畜牧站真正恢复公益地位,杜绝“交费即发证”的情况。各部门要及时互通信息,加大打击收购病害猪和私屠滥宰的力度。在应急时,监管部门要与公安部门完善行政执法和刑事司法的衔接机制,通过重判一批危害猪肉质量安全犯罪分子,震慑犯罪行为。

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